Deliberato del 10 marzo 2019 sul “limite del doppio mandato”

A.N.F. ASSOCIAZIONE NAZIONALE FORENSE

DELIBERATO DEL CONSIGLIO NAZIONALE DEL 10 MARZO 2019

Il Consiglio Nazionale di A.N.F. Associazione Nazionale Forense, riunitosi a Roma nei giorni 9-10 marzo 2019, dopo ampia discussione,

V I S T I

• la L. 31.12.2012 n. 247, recante la nuova disciplina della professione forense, e la L. 12.7.2017, n. 113, recante disposizioni sulle elezioni dei componenti dei consigli degli ordini circondariali;
• la sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite del 19 dicembre 2018, n. 32781;
• la norma di interpretazione autentica contenuta nel DL “Semplificazioni”, come convertito con la legge 11.2.2019, n. 12;
• le ordinanze n. 4 e n. 5 del 19 febbraio 2019 con cui il Consiglio Nazionale Forense ha rimesso alla Corte Costituzionale le questioni di legittimità costituzionale in relazione alla L. 11.2.2019, n. 12, e alla L. 12.7.2017, n. 113; 
• la proclamazione del CNF del 22 febbraio 2019 degli avvocati eletti quali componenti del Consiglio Nazionale Forense per quadriennio 2019-2022, in corso di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale del Ministero di Giustizia;

RICHIAMATO

il deliberato del Consiglio Nazionale dell’Associazione Nazionale Forense del 6 marzo 2016;

OSSERVA:

la legge n. 247/2012, lungi dall’essere un corpo normativo completo, è stata attuata mediante l’adozione di numerosissimi regolamenti attuativi, alcuni di competenza del Ministero della Giustizia, altri del Consiglio Nazionale Forense, altri dei Consigli degli Ordini Circondariali.

Nonostante la forte attività politica informativa espletata nel corso della approvazione dei regolamenti, si è purtroppo rivelato necessario il ricorso alla Autorità Giudiziaria Amministrativa, poiché molti dei regolamenti approvati, in particolare quelli più significativi per l’attività professionale dell’avvocato e per l’assetto interno della governance dell’Avvocatura, presentavano i profili di illegittimità rilevati nelle decisioni di accoglimento dei relativi ricorsi.  

In tema di governance dell’Avvocatura, con riferimento alla composizione tanto dei consigli degli ordini circondariali quanto del Consiglio Nazionale Forense, il percorso di attuazione della riforma forense, sotto il profilo della loro elezione, è stato assai tortuoso in quanto:

• il regolamento sulle modalità elettive dei componenti degli ordini circondariali forensi (DM n. 170 del 2014) è stato annullato, in parte qua, dal TAR Lazio e dal Consiglio di Stato con sentenza passata in giudicato e all’annullamento è seguita l’approvazione della legge 12.7.2017, n. 113;
  • alla vigilia del rinnovo dei consigli degli ordini circondariali per il quadriennio 2019-2022 è intervenuta la pronuncia della Corte di Cassazione del 19.12.2018 che ha statuito che, ai fini dell’osservanza del limite del doppio mandato, si deve tener conto anche dei mandati svolti in epoca precedente all’entrata in vigore della legge 31.12.2012, n. 247; 
  • nel periodo compreso tra la pronuncia dei giudici di piazza Cavour e l’entrata in vigore della norma di interpretazione autentica contenuta nel DL “Semplificazioni”, come convertito in legge, in alcuni ordini circondariali si è proceduto alle operazioni elettorali senza che ad esse sia seguita nessuna impugnazione dei risultati dinanzi al CNF; in altri ordini i risultati elettorali sono stati impugnati dinanzi al CNF per far valere il limite del doppio mandato e in altri ancora le operazioni elettorali dovranno svolgersi entro il mese di luglio 2019;
  • i primi ricorsi elettorali avverso le operazioni di voto per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali sono stati discussi dinanzi al Consiglio Nazionale Forense il quale, con le ordinanze n. 4 e n. 5 del 28 febbraio 2019, ha rimesso dinanzi alla Corte Costituzionale le questioni di legittimità relative alla L. 11.2.2019, n. 12, e alla L. 12.7.2017, n. 113;
  • contemporaneamente, nella seduta del 22 febbraio 2019, il Consiglio Nazionale Forense ha proceduto alla proclamazione degli avvocati eletti quali componenti del CNF per il quadriennio 2019-2022.

È di tutta evidenza che quanto avvenuto dall’approvazione del DM n. 170 del 2014 alle operazioni elettorali per il rinnovo dei componenti dei consiglio degli ordini circondariali forensi e del Consiglio Nazionale Forense per il quadriennio 2019-2022 riguarda la legge professionale 31.12.2012, n. 247, e i temi relativi alla governance e all’assetto interno dell’Avvocatura.

Il puntuale rispetto delle regole che disciplinano il rinnovo degli organi elettivi forensi non rappresenta una mera formalità, ma costituisce un prerequisito imprescindibile di salvaguardia della democraticità sostanziale degli stessi organi e dell’accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza.

In questi termini, il limite del doppio mandato, unitamente ai principi che sanciscono il rispetto della parità di genere e la tutela delle minoranze, rappresenta lo strumento scelto dal legislatore per favorire il ricambio, l’alternanza e la rappresentatività nella composizione dei consigli degli ordini circondariali e del Consiglio Nazionale Forense. 

Se, da un lato, le criticità relative al sistema elettivo dei componenti dei consigli degli ordini circondariali sono state superate, all’indomani delle note iniziative giudiziarie, con l’approvazione della legge 12.7.2017, n. 113, recante le nuove regole elettorali per il rinnovo dei COA, dall’altro tuttora permane la necessità che la ridefinizione della governance dell’Avvocatura e la realizzazione di un suo assetto democratico debbano passare unicamente attraverso una riforma della legge professionale n. 247/12 che punti alla separazione dei poteri legislativo, di governo e giurisdizionale, oggi tutti in capo al CNF, e a nuove modalità elettive dei componenti del Consiglio Nazionale Forense.

A tal proposito, basta segnalare che al Consiglio Nazionale Forense, organo elettivo di secondo grado (con elettorato attivo riservato ai soli consiglieri degli Ordini), la L. 31.12.2012, n. 247,  attribuisce funzioni giurisdizionali, legislative ed amministrative, che lo rendono verosimilmente non compatibile, tra l’altro, con il dettato dell’art. 111 della Costituzione.

Più volte l’A.N.F., nel corso delle audizioni parlamentari che hanno accompagnato l’iter di approvazione della riforma, ha richiamato la necessità di procedere alla netta separazione fra la funzione giurisdizionale speciale, da mantenere in capo al CNF, e le funzioni amministrative e legislative da affidare ad un costituendo organo di autogoverno a base elettiva diretta, estesa a tutti gli iscritti negli albi. 

Senza considerare che, salvo qualche modifica di funzionalità del sistema elettorale, per il Consiglio Nazionale Forense è stato mantenuto sostanzialmente l’impianto del ’33, senza alcuna apertura al “controllo democratico” sulla gestione – anche economica – dell’Ente da parte degli iscritti, in un contesto nel quale non solo è stata ampliata la durata temporale del mandato consiliare, ma sono stati anche aumentati a dismisura i compiti ed i poteri.

Ciò premesso, considerato che i principi, espressi dalla citata pronuncia della Corte di Cassazione a Sezioni Unite sul regime temporale delle disposizioni che disciplinano i casi di ineleggibilità, hanno portata generale e sono applicabili in linea di principio anche alla previsione di non eleggibilità per i componenti del CNF che abbiano già svolto due mandati consecutivi, forti perplessità, nella nuova composizione del Consiglio Nazionale Forense, sussistono in ordine alla mancata corretta applicazione dell’art. 34 della legge 31.12.2012, n. 247, in relazione sia al rispetto del limite del doppio mandato che alla corretta individuazione “territoriale” dei consiglieri da eleggere.

Pertanto, ferma la necessità di difendere e ribadire il principio del rispetto delle regole democratiche che disciplinano il rinnovo degli organi elettivi delle istituzioni forensi anche alla luce di quanto affermato dalla corte di legittimità con al pronuncia n. 32781 del 19.12.2018, solo una effettiva riforma del Consiglio Nazionale Forense, in senso democratico e partecipativo, può portare alla soluzione delle numerose criticità sopra esposte, perché solo una Istituzione vicina agli avvocati, da essi direttamente eletta, perché ritenuta consapevole delle esigenze e difficoltà della categoria, può svolgere efficacemente il ruolo che la riforma le assegna. 

Una siffatta riforma del Consiglio Nazionale Forense comporterebbe effetti assai positivi anche sull’attività professionale degli avvocati e sui temi, essenziali, dell’accesso, delle specializzazioni, della formazione, della disciplina, del tirocinio, della gestione economica dell’intero ordinamento forense, del rapporto tra iscritti e rappresentanti, della rappresentanza istituzionale e politica dell’Avvocatura, dell’organismo previsto dell’art. 39 della legge professionale.

Tanto premesso, il Consiglio Nazionale dell’A.N.F. Associazione Nazionale Forense

DELIBERA

di dare mandato al Segretario Generale ed al Direttivo Nazionale di:

1. predisporre tutte le opportune iniziative, eventualmente anche da condividere con altre componenti della avvocatura, dirette alla modifica della riforma forense secondo i principi e gli obiettivi di cui in premessa, in modo da renderla più rispondente alle attuali esigenze della professione, e, con particolare riferimento al Consiglio Nazionale Forense, alla separazione dei poteri e alla modifica in senso democratico delle relative modalità elettive, a base diretta, estese a tutti gli iscritti negli albi; 
2. promuovere, anche unitamente alle ATA, tutte le iniziative opportune al fine di informare e sensibilizzare tutti i soggetti interessati sul rispetto del limite del “doppio mandato”, come sancito dalla Corte di Cassazione con la pronuncia del 19.12.2018 e come regolato dalla norma introdotta con il DL “Semplificazioni”;
3. intervenire, previa ogni valutazione tecnica al riguardo, nel giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale avente ad oggetto la questione di legittimità sollevata dal Consiglio Nazionale Forense.

Roma, 10 marzo 2019.

A.N.F. Associazione Nazionale Forense