1 SULL’AMMISSIBILITÀ DELL’INTERVENTO DELL’ASSOCIAZIONE NAZIONALE FORENSE. Con ordinanza del 28 febbraio 2019 del Consiglio nazionale forense, pronunziata sul reclamo proposto da Giusteschi Conti Nicola e Duykers Mannocci Ricardo contro Consiglio dell’Ordine degli avvocati di La Spezia e altri (all. 10), il Consiglio Nazionale Forense ha sollevato questioni di legittimità costituzionale in riferimento alle “norme di cui all’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all’art. 11-quinquies del decreto legge 14 dicembre 2018, n. 135, come inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12”. Le disposizioni censurate disciplinano le elezioni dei consigli degli ordini forensi circondariali e, in particolare, i limiti all’eleggibilità dei consiglieri. L’Associazione Nazionale Forense (di seguito, per brevità, anche ANF) non è parte nel giudizio principale; nondimeno ritiene di poter legittimamente intervenire nel presente giudizio di legittimità costituzionale promosso dal Consiglio Nazionale Forense per le ragioni che si espongono di seguito.
i. Si premette che l’interveniente è perfettamente conscio della giurisprudenza della Corte costituzionale relativa alle condizioni di ammissibilità degli interventi, nei giudizi di legittimità in via incidentale, da parte di soggetti terzi rispetto al giudizio principale. È consapevole, in particolare, che la partecipazione al giudizio incidentale di legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale e che a tale principio è possibile derogare soltanto a favore di soggetti terzi che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura. Non è dunque sufficiente che il terzo interveniente sia portatore di un “interesse qualificato” ma è altresì necessario che tale interesse concerna il “rapporto sostanziale dedotto in giudizio”. Ciò implica che sono, però, ammissibili gli interventi dei terzi laddove la decisione della Corte possa incidere in maniera diretta e immediata sulla posizione giuridica dell’interveniente (Cfr. C. Cost., ord. 12 marzo 1998, n. 67; Id. ord. letta all’udienza del 19 aprile 2016 allegata all’ordinanza n. 115 del 2016; Id. sentenza del 19 marzo 2019, n. 98). In tal senso, codesta Ecc.ma Corte – anche recentemente:C. Cost., sent. n. 180/2018 e n. 13/2019 che, rispettivamente, hanno ritenuti ammissibili gi interventi dispiegati dall’Unione delle Camere Penali Italiane e dal Consiglio Nazionale del Notariato – ha riconosciuto la legittimazione ad intervenire in capo ad enti esponenziali (o rappresentanze istituzionali) di interessi collettivi, laddove la pronuncia possa incidere immediatamente sulla posizione soggettiva dell’interveniente o sussista, in capo all’interveniente, una specifica attribuzione in relazione al rapporto sostanziale del giudizio di legittimità costituzionale. In particolare, con sentenza n. 13 del 2019, la Corte ha ritenuto ammissibile l’intervento del Consiglio Nazionale del Notariato in quanto “la questione di legittimità costituzionale cade su disposizioni che esonerano dall’ambito di applicazione delle norme sugli illeciti concorrenziali gli atti dei consigli notarili funzionali al promovimento del procedimento disciplinare, e il Consiglio nazionale del notariato è per legge attributario del compito, di rilievo pubblicistico, di elaborazione dei princìpi e delle norme deontologiche applicate in sede disciplinare dai consigli medesimi; e, dall’altro, il CNN è rappresentante istituzionale del notariato italiano”. Ancora, con la sentenza n. 180 del 2018, codesta Ecc.ma Corte ha ammesso l’intervento dell’Unione delle Camere Penali “che non [era] parte in alcuno dei giudizi a quibus”. Il giudizio di legittimità riguardava, in quest’ultimo caso, le disposizioni regolatrici del diritto di astensione degli avvocati nelle udienze penali, conseguendone, in punto di ammissibilità, che “un’eventuale pronuncia di accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sul giudizio a quo produrrebbe necessariamente un’immediata incidenza sulla posizione soggettiva dell’UCPI, ente rappresentativo degli interessi della categoria degli avvocati penalisti” (punto 4 del considerato).
ii. Premesso quanto sopra, deve rilevarsi che, nel caso di specie, le disposizioni oggetto delle qqddll sollevate nelle ordinanze del CNF concernono direttamente e immediatamente la posizione soggettiva dell’Associazione Nazionale Forense quale ente maggiormente rappresentativo [sia per previsioni statutarie (all. 2) ma anche istituzionalmente riconosciuto come tale] degli interessi degli avvocati, per una serie concorrente di ragioni si vanno ad illustrare con il supporto della documentazione che si versa in atti.
a) Come noto, infatti, la L. 31 dicembre 2012, n. 247, individua, all’art. 1, le “associazioni maggiormente rappresentative” quali enti esponenziali cui è attribuita la facoltà di partecipare al procedimento per l’espressione del parere del CNF in relazione ai regolamenti di attuazione della stessa legge professionale. L’Associazione Nazionale Forense è riconosciuta quale associazione forense maggiormente rappresentativa ed è inclusa nel relativo elenco tenuto presso il CNF. Trattasi di riconoscimento che è stato confermato con “delibera di mantenimento dell’iscrizione n. 247 del 23 giugno 2017” (all. 3). In tale veste, l’Associazione Nazionale Forense è stata ritualmente sentita (esprimendo puntuali critiche) dal CNF in occasione della stesura del regolamento adottato con decreto del Ministro della giustizia 10 novembre 2014, n. 170, che, per l’appunto, concerneva le “modalità di elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi, a norma dell’art. 28 l. 247/2012” (all. 4). Ancora in tale veste, peraltro, l’Associazione Nazionale Forense si trovò a dover impugnare, davanti al giudice amministrativo (ricorso promosso davanti al T.A.R. di Roma e iscritto con R.G. n. 15617 del 2014) il citato regolamento elettorale in considerazione della plateale violazione dei principi fissati dalla legge professionale. Le censure mosse da ANF furono ritenute fondate dal giudice amministrativo che annullò in parte qua il regolamento impugnato (T.A.R. Roma, Sez. I, sent. 8332 del 20 maggio – 13 giugno 2015: all. 5). Nella qualità associazione forense maggiormente rappresentativa, come risulta dal pertinente parere del Consiglio di Stato (sez. Consultiva per gli Atti normativi, n. 1168/2017; punti 2 e 4 del premesso) reso sullo schema di D.M. Giustizia recante modifiche del Regolamento di cui al D.M. n. 170/2014, ha profuso le proprie osservazioni (all. 6). Ed è proprio in tale contesto, facendo appunto seguito alla pronuncia del giudice amministrativo, che il Legislatore, preferendo abbandonare la pregressa via del regolamento ministeriale, è intervenuto a disciplinare nuovamente le modalità di elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali, approvando la legge 12 luglio 2017, n. 113 che (in uno alla legge di interpretazione autentica della stessa) forma oggetto delle qqddll sollevate dal Consiglio Nazionale Forense. Sui contenuti del disegno di legge cd. Falanga (poi culminato nella richiamata L. 113/2017), che ampiamente recepivano gli “sforzi” processuali ed il contributo partecipativo-istituzionale di ANF – come da rassegna stampa che si allega, l’interveniente si è da sempre positivamente espressa per aver tale legge materializzato i principi elaborati dalla sua politica istituzionale (all. 8). In altre parole, ANF ha contribuito, nella propria veste istituzionale, alla genesi delle disposizioni che oggi il CNF sospetta di illegittimità costituzionale. Dell’iniziativa giurisdizionale di cui è detto, inoltre, vi è traccia negli stessi lavori preparatori della legge e, in particolare, nella relazione di accompagnamento al ddl Senato n. 2473 (XVII legislatura: all. 7). Il suo interesse rispetto al giudizio di legittimità costituzionale è specificamente e puntualmente concernente il “rapporto sostanziale dedotto in giudizio” ovvero, nel caso di specie, la disciplina delle elezioni dei consiglieri degli ordini forensi circondariali. Sussiste, pertanto, un interesse non solo qualificato ma anche normativamente riconosciuto, in capo ad ANF in relazione agli effetti che potrebbero derivare da una pronuncia sulle questioni di legittimità costituzionali menzionate.
b) Fermo quanto sopra, va ulteriormente ricostruito lo sviluppo e l’esito del contenzioso amministrativo – cui appena sopra si è fatto cenno – attivato, nella qualità di ricorrente, dall’interventrice Associazione innanzi al TAR Lazio di Roma (R.G. n. 15617 del 2014), uscendone per questa via, e sotto complementare profilo, suffragata la legittimazione di ANF ad intervenire nel presente giudizio incidentale di costituzionalità. In particolare, si è rilevato che, in accoglimento del ricorso rubricato con il n. 15617 del 2014 di R.G., il G.A. ebbe a pronunciare sentenza di annullamento, in parte qua, dell’impugnato regolamento di cui al D.M. 170/2014, giusta sentenza 8332/2015: decisione della quale espressamente si tiene conto – come detto – nel dibattito parlamentare volto all’approvazione della legge 12 luglio 2017, n. 113. Va qui soggiunto che, con distinto ricorso R.G. 7145/2016, nelle more dell’avviso dell’iter legislativo culminato nella legge dubitata di incostituzionalità, l’ANF ebbe ad adire nuovamente il TAR Lazio, in sede di ottemperanza (ex art. 112 c.p.a), per ottenere l’esecuzione del giudicato formatosi sulla richiamata sentenza 8332/2015. Trattasi di giudizio conclusosi con la sentenza n. 11397/2017 (all. 9), resa dalla Sezione I del TAR Lazio di Roma, con la quale il G.A. “dichiara la cessazione della materia del contendere”. Segnatamente, nella parte motiva della sentenza di ottemperanza, il TAR Lazio di Roma osserva: “il Ministero della Giustizia, costituito in giudizio, ha depositato, in data 23 ottobre 2017, una memoria con la quale ha rappresentato come, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 12 luglio 2017, n. 113, recante “Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi”, debba ritenersi cessata la materia del contendere. Medesima conclusione ha rassegnato, all’odierna camera di consiglio, il difensore dei ricorrenti, che ha però insistito per la condanna alle spese dell’amministrazione. La Sezione deve dunque dare atto della cessazione della materia del contendere, disponendo la compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio in considerazione della complessità della vicenda e del fatto che l’esito processuale è stato determinato dall’adozione di una norma di legge”. Il peculiare esito del giudizio amministrativo di ottemperanza dimostra come il presente giudizio di costituzionalità incida, in via immediata, sull’interesse qualificato immediatamente inerente al rapporto sostanziale, di cui l’interventrice è titolare. Differentemente, infatti, da quanto il diritto vivente ritiene in ordine alla natura della sentenza di cessazione della materia del contendere resa all’esito del giudizio civile (ex plurimis, Cass., sez. un., 28 settembre 2000, n. 1048; Cass., sez. lav., 25 marzo 2010, n. 7185; Cass., sez. III, 24 febbraio 2015, n. 3598; Cass., sez. III, 31 agosto 2015, n. 17312), nel processo amministrativo tale natura è costantemente qualificata, oltre che “codificata”, “di merito” e non di “mero rito”. Segnatamente, secondo l’indirizzo giurisprudenziale del giudice civile, in genere, e della Corte di legittimità, in particolare, la dichiarazione di cessazione della materia del contendere integra ipotesi di estinzione del processo di creazione giurisprudenziale correlata alla sopravvenuta carenza di interesse delle parti alla naturale definizione del giudizio ed alla impossibilità di dichiarare la rinuncia agli atti o alla pretesa sostanziale; essa dichiarazione, dunque, ha natura di pronuncia di mero rito ed è inidonea ad acquistare efficacia di giudicato sostanziale sulla pretesa fatta valere, potendo il giudicato formarsi solo sul venire meno dell’interesse a proseguire quello specifico giudizio. Nel quadro del processo amministrativo, viceversa, l’art. 34 del d.lgs. 104/2010 – cd. codice del processo amministrativo – rubricato “sentenze di merito” stabilisce (al comma 5) che, “qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulta pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere”. Il codice del processo amministrativo segna, sul punto, una rottura non solo con riguardo alla disciplina processual-civilistica dell’istituto (disciplina che, ove non diversamente previsto, costituisce l’archetipo di riferimento anche per il rito amministrativo, sì come chiaramente si ricava dall’art. 39 co. 2 c.p.a.); ma anche relativamente alla tradizione ermeneutica pre-codicistica. Prima del d.lgs. 104/2010, infatti, la cessazione della materia del contendere veniva prevalentemente classificata tra le sentenze di rito e, in particolare, tra le cause estintive del giudizio, destinata come tale ad operare laddove prima della decisione di merito l’amministrazione annullasse o riformasse l’atto impugnato in modo conforme all’istanza del ricorrente (ex art. 23, c. 7, I L. 1034/71; cfr. Cons. St., ad. Plen., 8.4. 1983 n. 3). Per converso, l’art. 34 co. 5 c.p.a. opera espresso riferimento al dato sostanziale quando testualmente riconnette l’assunzione, anche ufficiosa, della decisione di merito di cessazione della materia del contendere alla circostanza che “nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta”; conseguendone che una tale decisione non ha valenza meramente processuale, ma contiene l’accertamento relativo al rapporto amministrativo controverso e alla pretesa sostanziale vantata dall’interessato (ex plurimis, Cons. St., IV, 14.10.2011 n. 5533). Assunto, quest’ultimo, che sistematicamente – ed agevolmente – si coglie ove la previsione dell’art. 34 co. 5 c.p.a venga letta in correlazione con il successivo art. 35 c.p.a. – rubricato “pronunce di rito” – che, al co. 1 lett. c), qualifica come pronunzia in rito la declaratoria, anche ufficiosa, del ricorso come “improcedibile, quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, ovvero sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito”: ipotesi – quelle compendiate dall’art. 35 co. 1 lett. c) [ad eccezione, ovviamente, di quella che si materializza allorché “non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato”] – che, significativamente, prescindono da sopravvenienze, in corso di causa, che abbiano pienamente soddisfatto l’interesse del ricorrente. Si tratta, a ben considerare, di pronunce in rito, quelle considerate dal richiamato art. 35 co. 1 lett. c), prima e terza proposizione, alle quali, nel giudizio di ottemperanza incardinato da ANF ben poteva astrattamente farsi luogo se ed in quanto, in concreto, non fosse stata accertata dal G.A. – così come lo è stato – la piena soddisfazione dell’interesse del ricorrente. Con il che, in altri termini, si intende osservare come il giudice dell’ottemperanza non casualmente abbia pronunziato sentenza di cessazione della materia del contendere: perché, infatti, il G.A. individua – anche alla stregua della prospettazione delle parti del giudizio – nella legge n. 12 luglio 2017, n. 113 non solo il provvedimento normativo che, in termini oggettivi, è integralmente satisfattivo della pretesa della ricorrente Associazione (il che avrebbe potuto rappresentare anche mero evento accidentale), ma, anche, quello che discende – ossia scaturisce ovvero origina, almeno storicamente – proprio dal contenzioso amministrativo attivato (anche) dalla ricorrente. Non appare incongruente inoltre osservarsi come le conclusioni esposte non siano contraddette – perché, anzi, sono coerenti – con gli ulteriori rilievi per cui a soddisfare la pretesa dei ricorrenti sia stata una legge e non un atto/provvedimento amministrativo, né che una sentenza ex art. 35 co. 5 sia resa in sede di ottemperanza. Rispetto alla prima di tali circostanze, risulta chiaro come il legislatore delegato del codice, all’atto in cui ricollega la sentenza di cessazione della materia del contendere al “mero” fatto che “nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulta pienamente soddisfatta”, senza dunque alludere al quid che tale pretesa pienamente soddisfa, si limita a prendere atto dell’evenienza che anche l’approvazione del provvedimento legislativo (e non solo e non necessariamente un atto/provvedimento amministrativo) è atto ad integrare la corretta conformazione al dictum del G.A. reso nell’esercizio della giurisdizione generale di legittimità e, dunque, a soddisfare pienamente le ragioni del ricorrente. Quanto alla seconda circostanza, sebbene l’art. 35 co. 5 c.p.a. espressamente adoperi la locuzione “nel corso del giudizio” – il che, in prima battuta, potrebbe ricondurre al giudizio di cognizione instaurato con il ricorso di annullamento ex art. 29 c.p.a. – non si fatica, logicamente e giuridicamente, ad accettare che anche nel “corso” del giudizio di ottemperanza può intervenire una decisione ex art. 35 co.5 c.p.a. Ciò, a tacer d’altro, perché il giudizio di ottemperanza, come insegna la giurisprudenza amministrativa, è giudizio di cognizione (quanto all’avvenuta esecuzione o meno del giudicato) cd. misto ad esecuzione, con la conseguenza che, nel segmento decisionale attinto alla “cognizione”, ben può (recte, deve) trovare cittadinanza la vicenda giuridico-fattuale in costanza della quale l’art. 35 co. 5 c.p.a legittima l’adozione di una sentenza che dichiari la cessazione della materia del contendere. La questione di legittimità costituzionale, oggetto dell’ordinanza di rimessione del CNF, dunque direttamente riguarda anche il rapporto sostanziale riveniente fonte nel giudicato formatosi sulla sentenza n. 7145/2016, resa dalla I sezione del TAR Lazio, Roma, al cui mantenimento si ricollega l’interesse dell’interveniente, già parte ricorrente in sede di cognizione ed ottemperanza, innanzi al G.A, e perciò stesso il suo interesse qualificato. Conclusivamente, ad avviso della scrivente difesa appare evidente come “un’eventuale pronuncia di accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sul giudizio a quo produrrebbe necessariamente un’immediata incidenza sulla posizione soggettiva” dell’Associazione Nazionale Forense quale “ente rappresentativo degli interessi della categoria degli avvocati”. L’incidenza di un’eventuale pronuncia di accoglimento sulla posizione soggettiva dell’Associazione Nazionale Forense.
2 ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ DELLE QQDDLL RELATIVE ALL’ART. 3, TERZO COMMA, SECONDO PERIODO, DELLA LEGGE 12 LUGLIO 2017, N. 113. Il giudice rimettente ha sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 3, terzo comma, secondo periodo della legge 12 luglio 2017, n. 113. Non ha però dubitato della norma posta dal successivo terzo periodo ai sensi del quale: “La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”. L’effetto demolitorio della pronunzia richiesta dal giudice rimettente comporterebbe una limitazione all’elettorato passivo più rigida di quella attualmente vigente. Invero, il testo normativo scaturente da una siffatta pronunzia sarebbe il seguente: “Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell’avvertimento. […] La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”. Una disposizione di tale tenore testuale (frutto dell’espunzione dell’enunciato censurato dal CNF), implicherebbe il divieto di ripresentare la “ricandidatura” per ogni consigliere che abbia svolto anche un solo mandato, laddove la norma vigente la esclude solo a seguito dell’espletamento di due mandati consecutivi. Ciò comporterebbe, pertanto, un effetto opposto a quello voluto dal giudice rimettente, ad avviso del quale la prevista ineleggibilità comporterebbe un’irragionevole compressione del diritto all’elettorato passivo (e attivo). Sussiste, pertanto, una palese incongruenza e contraddittorietà tra la motivazione dell’ordinanza di rimessione e il suo petitum (C. cost. sent. 247 del 2015) che, per come formulato, appare del tutto inidoneo ad eliminare il prospettato (e non condiviso dall’interveniente ANF) vulnus costituzionale (C. cost. sent. n. 210 del 2015). Da quanto esposto emerge la manifesta inammissibilità delle qqddll relative all’art. 3, terzo comma, secondo periodo della legge 12 luglio 2017, n. 113.
3 SULLA MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QDL RELATIVA ALL’ART. 3, TERZO COMMA, SECONDO PERIODO, DELLA LEGGE 12 LUGLIO 2017, N. 113, PER PRESUNTA VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 48 E 51 COSTITUZIONE. Ad avviso del Giudice rimettente, la previsione contenuta all’art. 3, terzo comma, secondo periodo, della L. 12 luglio 2017, n. 113 limiterebbe irragionevolmente il diritto all’elettorato passivo degli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi quali consiglieri di ordini circondariali e, simmetricamente, il diritto all’elettorato attivo degli avvocati iscritti agli ordini circondariali stessi, i quali si vedrebbero costretti ad esprimere il proprio voto in favore di soggetti diversi (rispetto a coloro che ricadono nella prescritta ineleggibilità). Che la previsione costituisca una limitazione – temporanea – all’elettorato passivo (e attivo) è indubbio. Ma tale limitazione costituisce l’espressione di un bilanciamento tra opposti interessi di rilievo costituzionale. Un bilanciamento operato dal legislatore nell’ambito della propria discrezionalità (“spetta al legislatore, nel ragionevole esercizio della sua discrezionalità, attuare l’art. 51 della Costituzione, stabilendo il regime delle cause di ineleggibilità e incompatibilità”; C. cost. sentt. nn. 240 del 2008 e 160 del 1997) e volto a favorire, per tali cariche, una effettiva libertà di accesso ed una competizione in condizioni di parità. Infatti “la previsione della ineleggibilità tende a prevenire che il candidato ponga in essere, in ragione della carica ricoperta o delle funzioni svolte, indebite pressioni sugli elettori (sentenza n. 217 del 2006), esercitando una captatio benevolentiae o inducendo un metus publicae potestatis, idonei ad alterare la par condicio tra i candidati” (C. cost. sent. n. 257 del 2010).Secondo la tesi prospettata dal giudice rimettente, alla base di una limitazione al diritto di elettorato passivo potrebbero invece porsi esclusivamente ragioni connesse alla “indegnità morale” del candidato, mentre non dovrebbero avere rilievo circostanze di carattere moralmente “neutro”. Sulla scorta di tale tesi, il Giudice a quo dubita della legittimità costituzionale della disposizione per violazione degli artt. 48 e 51 Cost., in quanto, per l’appunto, introdurrebbe una limitazione all’elettorato (attivo e passivo) non giustificata da un’ipotesi di indegnità “riferibile al soggetto sul quale grava la preclusione”. L’argomento, tuttavia, prova troppo perché confinerebbe ogni ipotesi di ineleggibilità o incandidabilità a quelle che abbiano un rilievo etico-morale, mentre è la stessa Costituzione a prevedere espressamente limitazioni al diritto di elettorato attivo e passivo fondate su circostanze che sono pacificamente, da questo punto di vista, “neutre”. Così, ad esempio, l’art. 56 limita l’elettorato passivo, per la Camera dei Deputati, ai soli “elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età”; l’art. 58 Cost. limita, per il Senato, l’elettorato attivo agli elettori “che hanno superato il venticinquesimo anno di età” e l’elettorato passivo agli “elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno di età”. Allo stesso modo, sussiste una limitazione dell’elettorato passivo, anch’essa fondata sull’età, per la carica di Presidente della Repubblica (art. 84 Cost.). Più in generale, l’art. 48 Cost. limita l’elettorato attivo ai cittadini che abbiano compiuto la “maggiore età”. Non solo: la Costituzione considera proprio la circostanza dell’aver già espletato un determinato incarico quale limitazione (temporanea o definitiva) a poterlo ricoprire nuovamente. Così, ad esempio, i membri elettivi del Consiglio Superiore della Magistratura “non sono immediatamente rieleggibili” (art. 104 Cost.). Anche i Membri di codesta Ecc.ma Corte, come noto, al termine del proprio mandato novennale “non possono essere nuovamente nominati” (art. 135 Cost.). Invero, lo stesso giudice rimettente ammette che vi possa essere un diverso “interesse dì rilievo costituzionale in grado di «competere in ponderazione» con il diritto di elettorato passivo”: interesse che, tuttavia, esclude che possa ravvisarsi nel “preminente valore dell’avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative” (evocato da Cassazione SS.UU., n. 32781/2018) attraverso la previsione di un “divieto di rielezione per più di due mandati consecutivi” per i consiglieri degli ordini circondariali forensi. E tuttavia, il ricambio nelle cariche pubbliche è un valore di “tono” costituzionale tanto che – come visto – costituisce un’ipotesi puntuale di ineleggibilità (temporanea) per i consiglieri del CSM. Disposizioni di analogo contenuto a quella della cui legittimità costituzionale dubita il giudice rimettente sono, notoriamente, state previste dal legislatore per Presidenti delle Regioni, Presidenti delle Province e Sindaci, superando il vaglio di codesta Ecc.ma Corte. Trattasi di ipotesi che il giudice rimettente ha però ritenute non omogenee con quella in discussione, concernendo, le prime, cariche apicali di organi rappresentativi, la seconda, un “organo collegiale chiamato a reggere un ente pubblico associativo avente natura meramente amministrativa”. Neppure tale obiezione, tuttavia, coglie nel segno, in quanto limitazioni analoghe sono state disposte anche per organi collegiali. L’art. 34, L. 8 giugno 1990, n. 142 (come dall’art. 16, L. 25 marzo 1993, n. 81) ad esempio, disponeva il divieto che “Chi ha ricoperto in due mandati consecutivi la carica di assessore non può essere nel mandato successivo ulteriormente nominato assessore”, e in senso analogo ancora dispone il “Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige” (“Colui che ha ricoperto la carica di assessore per tre mandati consecutivi non può essere rieletto o nominato alla carica medesima se non sono decorsi almeno trenta mesi dalla cessazione della carica. Si considera mandato intero quello espletato per almeno trenta mesi”, così l’art. 80, L.R. L.R. Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n.2). Ancor più stringente (poiché il divieto si esprime già per il secondo mandato) è la già citata limitazione disposta dalla Costituzione per i consiglieri del CSM, nonché quella prevista dal Legislatore (L. 3 aprile 1979, n. 103, all’art. 21) per i componenti del Consiglio degli avvocati e procuratori dello Stato, i quali, al termine del mandato triennale “non sono immediatamente rieleggibili”. Il medesimo principio è poi previsto per gli stessi componenti del Consiglio Nazionale Forense, i cui componenti, ai sensi dell’art. 34, primo comma, L. 31 dicembre 2012, n. 247 “non possono essere eletti consecutivamente più di due volte nel rispetto dell’equilibrio tra i generi”. Per gli stessi consigli degli ordini circondariali, il principio in questione era già disciplinato nell’art. 28, quinto comma, della L. 247/2012, il quale prescriveva che “[i] consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”. Il divieto di ricandidatura, pertanto, era previsto a seguito dello svolgimento di due mandati, non necessariamente consecutivi. La L. 12 luglio 2017, n. 113, pertanto, riordinando il sistema per l’elezione dei consigli degli ordini circondariali, ha dunque fatto salvo il principio (già previsto nella legge professionale) del “limite dei due mandati” altresì attenuandolo, essendo ora espressamente previsto che i due mandati espletati che precludono la rielezione debbano essere “consecutivi”. Allargando il quadro anche alle altre professioni, il D.P.R. 8 luglio 2005, n. 169 (che si applica agli ordini “dei dottori agronomi e dottori forestali, degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari, dei biologi, dei geologi e degli ingegneri”), il D.lgs. n. 139 del 2005 (per i dottori commercialisti) e il D.P.R. 25 ottobre 2005, n. 221 (applicabile all’ordine degli psicologi) dispongono sia per i consiglieri degli ordini territoriali che per i membri dei consigli nazionali che “non possono essere eletti per più di due volte consecutive” (Cfr. D.P.R. 8 luglio 2005, n. 169, artt. 2 e 5; D.lgs. n. 139 del 2005, artt. 9 e 25; D.P.R. 25 ottobre 2005, n. 221, artt. 2 e 3). La previsione di un limite ai mandati che possono essere espletati consecutivamente rappresenta dunque un principio che trova ampia applicazione nelle cariche pubbliche e che, nel più ridotto ambito degli ordinamenti professionali rappresenta attualmente un vero e proprio principio di portata generale. Tale meccanismo sembra, peraltro, essere stato positivamente apprezzato dallo stesso giudice rimettente il quale, nell’adottare il proprio regolamento (Regolamento 31 gennaio 2014, n. 1. ai sensi dell’art. 50, secondo comma, legge 31 dicembre 2012, n. 247) per l’elezione dei consiglieri distrettuali di disciplina (l’organismo competente all’esercizio del potere disciplinare) ha disposto, all’art. 2, secondo comma, quanto segue: “I Consiglieri distrettuali non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura per un ulteriore mandato è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale a quello in cui si siano svolti i precedenti mandati”. Ciò premesso, può dunque osservarsi come la disposizione censurata non appaia affatto eccentrica nel panorama normativo generale ed introduca, piuttosto, un sistema impiegato frequentemente non già per limitare il diritto all’elettorato (passivo ed attivo) quanto per conferirgli una effettiva e sostanziale applicazione. A ben vedere, infatti, gli interessi contrapposti che il meccanismo del limite dei mandati intende “bilanciare” attingono, in relazione a posizioni soggettivamente distinte, ai medesimi diritti costituzionali. La previsione, in altre parole, limita provvisoriamente il diritto di accesso alle cariche pubbliche di taluni soggetti (che quelle cariche hanno già ricoperto a lungo), per consentire che il medesimo diritto di accesso abbia portata effettiva (e non solo formale) in capo a tutti gli altri potenziali candidati. La ratio della previsione risiede, essenzialmente, nella valorizzazione delle “condizioni di uguaglianza” che l’art. 51 Cost. pone alla base dell’accesso alle cariche pubbliche. Uguaglianza che, nella sua accezione sostanziale, sarebbe evidentemente minata da una competizione che possa essere influenzata da coloro che ricoprono da due (o più mandati) consecutivi la carica per la quale si concorre e che abbiano così potuto consolidare un forte legame con una parte dell’elettorato. Un elettorato che, nel caso di specie, si pone, rispetto alle cariche elettive, in un relazione di particolare prossimità. Si consideri, infatti, che ai sensi dell’art. 28 della L. 247/2012, il numero dei consiglieri è in un rapporto che varia da uno a duecento circa (per gli ordini con più iscritti) ad un rapporto di uno a venti (per gli ordini più piccoli). Simmetricamente, non sussiste la presunta compressione della libertà di voto che, ad avviso del giudice rimettente, consisterebbe nell’impedire agli elettori di esprimere la propria preferenza nei confronti degli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi. Al contrario, la previsione è volta a garantire che l’espressione del voto sia effettivamente libera da influenze e potenziali pressioni (anche solo putative) (cfr. C. cost. sentt. nn. 257/2010 e 217/2006). Infine, la limitazione dell’espletamento due mandati consecutivi mira a favorire un fisiologico ricambio all’interno dell’organo, nel rispetto del principio di buon andamento (anche nelle sue declinazioni di imparzialità e trasparenza) ex art. 97 Cost.. In questi termini, la ratio della disposizione censurata è stata ampiamente chiarita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione secondo cui “un simile regime definitivo, analogo – tra gli altri -a quello introdotto per gli organismi rappresentativi di altri ordini professionali (come quello dei dottori commercialisti ed esperti contabili, ai sensi del D.Lgs. n. 139 del 2005, art. 9, comma 9, a mente del quale “i consiglieri dell’Ordine ed il presidente possono essere eletti per un numero di mandati consecutivi non superiore a due”), deve qualificarsi (come già si è espressa, testualmente, questa Corte a sezione semplice: Cass. 21/05/2018, n. 12461) funzionale all’esigenza di “assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (cfr. in riferimento alla rieleggibilità alla carica di Sindaco, Cass., Sez. 1, 26/03/2015, n. 6128)”, nonché di evitare “fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. 1, 9/10/2007, n. 21100; Cass. 5/06/2007, n. 13181; Cass. 20/05/2006, n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle funzioni di rappresentanza degl’interessi degl’iscritti e di vigilanza sul rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l’esercizio della professione, nonché sull’osservanza delle regole deontologiche”. 29. In particolare, è chiara la valutazione del legislatore della protratta consecuzione dei mandati come idonea a fondare, con la permanenza nella gestione degli interessi di categoria, un rischio di sclerotizzazione delle compagini rappresentative e di viscosità o remore anche inconsapevoli nell’ottimale esercizio delle istituzionali funzioni di rappresentanza e vigilanza. 30. Evidentemente, la norma valuta come da evitare per quanto più possibile il pericolo di una cristallizzazione di posizioni di potere nella gestione di queste a causa della protrazione del loro espletamento ad opera delle stesse persone: protrazione che è, a sua volta, fornite o incentivo di ben prevedibili tendenze all’autoconservazione a rischio di prevalenza o negativa influenza su correttezza ed imparzialità dell’espletamento delle funzioni di rappresentanza. Al contrario, questo dovrebbe necessariamente essere sempre ispirato, per le stesse pubblicistiche esigenze che presiedono alla loro strutturazione in sistema ordinistico, a particolare correttezza e rigore nell’esercizio delle professioni così strutturate” (Cass. civ. Sez. Unite, 19 dicembre 2018, n. 32781). In relazione a tali finalità, la misura individuata dal legislatore appare perfettamente ragionevole e proporzionata: la limitazione del diritto all’elettorato passivo, infatti, è circoscritta nel tempo, come segue: “La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato” (art. 3, terzo comma, terzo periodo, L. 113/2017). Conseguentemente, dopo un periodo di tempo non superiore a quattro anni (la durata di un mandato integrale) l’avvocato, provvisoriamente limitato nel proprio diritto all’elettorato passivo, potrà presentare una nuova candidatura. Non solo: il legislatore ha anche previsto che “Dei mandati di durata inferiore ai due anni non si tiene conto ai fini del rispetto del divieto di cui al secondo periodo del comma 3” (art. 3, quarto comma, L. 113/2017). La portata del divieto, pertanto, è ulteriormente limitata, non solo nella sua durata, ma anche nei suoi presupposti. In altre parole, l’avvocato che abbia espletato due mandati consecutivi, uno dei quali di durata inferiore ai due anni (pari alla metà di un mandato “ordinario”) non sarà “colpito” dal divieto di ricandidarsi. In definitiva, la limitazione all’elettorato passivo è calibrata sia nei presupposti (l’aver espletato due mandati consecutivi entrambi di durata almeno biennale) sia negli effetti (un periodo comunque non superiore a quattro anni, e in ogni caso pari alla durata dell’ultimo mandato espletato) nel rispetto pieno del requisito della ragionevole proporzionalità (cfr. C. cost. sent. n. 257/2010) in relazione alle sue finalità. Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, peraltro, ha già in passato ritenuto conforme alla Costituzione l’impedimento alla elezione passiva ai Consigli degli ordini forensi ed agli organismi della Cassa di previdenza e di assistenza forense per gli avvocati che abbiano fatto parte delle commissioni di esame di abilitazione forense in relazione alle elezioni immediatamente successive all’incarico ricoperto. In particolare, in quell’occasione, codesta Ecc.ma Corte ebbe ad affermare che “la preclusione alla ‘candidatura’ per le distinte tornate elettorali previste per i Consigli dell’ordine forense, da un lato, e per la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, dall’altro, non riguardano un periodo né temporalmente indeterminato né, in sé, eccessivo o irragionevole, posto che il previsto divieto si riferisce soltanto alle elezioni ‘immediatamente successive’ allo svolgimento dell’incarico di componenti delle commissioni e sottocommissioni per gli esami di avvocato” (C. cost. ord. n. 138 del 2011), dichiarando conseguentemente la manifesta infondatezza delle qqddll sollevate dal Consiglio Nazionale Forense.
4 SULLA MANIFESTA INAMMISSIBILITÀ E MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QDL RELATIVA ALL’ART. 3, TERZO COMMA, SECONDO PERIODO, DELLA LEGGE 12 LUGLIO 2017, N. 113, PER PRESUNTA VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2, 18 e 118 DELLA COSTITUZIONE, IN RELAZIONE ALL’ART. 3 DELLA COSTITUZIONE. Appaiono invece inammissibili e comunque infondati i sospetti di illegittimità costituzionale sollevati dal giudice rimettente, sempre sull’art. 3, terzo comma, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, sotto il diverso profilo della presunta violazione degli artt. 2, 18 e 118 della Costituzione, in relazione all’art. 3 Costituzione. Ad avviso del giudice rimettente, in considerazione della “natura di ente pubblico non economico” a carattere associativo degli ordini circondariali “la legge dovrebbe opportunamente astenersi dall’interferire in tale ambito, lasciando che la permanenza in carica per più mandati discenda dal libero articolarsi dei rapporti di fiducia e solidarietà interni alla comunità professionale, piuttosto che dall’intervento autoritativo di un divieto di rielezione”. Per converso, sempre ad avviso del giudice rimettente, “la preclusione legale de qua integra una interferenza statale nelle dinamiche elettorali interne ad una formazione sociale che non appare sorretta da una adeguata ragionevolezza e proporzionalità, e sotto tale profilo realizza un ulteriore vulnus al parametro costituito dall’art. 3 della Costituzione della Repubblica”. La qdl è manifestamente inammissibile in quanto non adeguatamente motivata in relazione ai parametri evocati. Il giudice rimettente, essenzialmente, si limita ad asserire una presunta violazione, da parte del Legislatore, dell’ambito di autonomia degli ordini circondariali, intesi quali formazioni sociali ed associazioni, senza però chiarire in che modo la temporanea limitazione dell’elettorato passivo degli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi, comprima tale autonomia. È poi del tutto assente qualsivoglia motivazione in relazione alla presunta violazione dell’art. 118 Cost. Ad ogni modo, si evidenzia la manifesta infondatezza della qdl. Ciò appare evidente dallo stesso esempio menzionato dal giudice rimettente a sostegno delle proprie censure. Afferma infatti il CNF che il Legislatore avrebbe riconosciuto agli ordini forensi circondariali “uno statuto autonomo basato sull’autogoverno, in modo non dissimile, a ben vedere, da quanto previsto per l’ordine giudiziario”. Ebbene, proprio per il CSM, organo di autogoverno dell’ordine giudiziario, la Costituzione prevede che “I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili” (art. 104, sesto comma, Cost.). Tale limitazione dell’elettorato passivo è più stringente rispetto a quella prevista dal Legislatore per i consiglieri degli ordini circondariali (che invece possono essere eletti per due mandati consecutivi): non si comprende, dunque, in che modo la disposizione sospettata di illegittimità costituzionale comporti una compressione “irragionevole” dell’autonomia degli ordini circondariali, quando invece una previsione omologa (ed anzi anche più “stringente”) è disposta per l’ordine giudiziario, la cui autonomia e indipendenza è presidiata da supremi principi costituzionali. Invero, sono proprio le numerose funzioni di carattere istituzionale (tenuta degli albi, verifica della continuità dell’esercizio della professione, rappresentanza istituzionale dell’avvocatura) – molte delle quali, anzi, integranti “attività esterna” destinata a concludersi con la formazione di atti soggettivamente e oggettivamente amministrativi a carattere autoritativo, perché emessi nell’esercizio di un potere riconosciuto in via esclusiva dalla legge come espressione di potestà amministrativa per finalità di pubblico interesse (cfr. esemplificativamente, Cass. civile, Sez. un., 12 marzo 2008 n. 6534, Cass. civile, Sez. II, 29 ottobre 1992 n. 11765; Cass. civile, Sez. un., 15 giugno 2006 n. 13911) – che il Legislatore attribuisce ai consigli degli ordini forensi circondariali che ne spiegano (e ne comportano) una disciplina elettorale improntata alla pubblicità, trasparenza e uguaglianza nell’accesso. Non può tacersi, infatti, l’obbligatorietà dell’iscrizione agli ordini circondariali per l’espletamento della professione forense. La peculiare natura di “associazione obbligatoria” degli ordini circondariali, evidentemente preordinata alla tutela di pregnanti interessi di rilievo costituzionale (in primis, quello di tutelare il diritto di difesa ex art. 24 Cost., vigilando sull’adeguata competenza, l’aggiornamento costante e l’effettivo svolgimento della professione da parte degli avvocati), richiede, e in ogni caso consente, che il Legislatore, se da una parte limita la “libertà negativa” di associarsi (v. ex multis C. cost., sent. 248 del 1997) in capo a chi voglia esercitare la professione forense, dall’altro contemperi l’autonomia (comunque ampiamente riconosciuta) degli ordini stessi, in modo da garantire, appunto, che qualunque iscritto possa accedere in condizioni di effettiva parità alle cariche sociali. In realtà, al contrario di quanto prospettato dal giudice rimettente, l’autonomia e l’indipendenza degli ordini circondariali forensi sono garantite anche attraverso le disposizioni che lo stesso sospetta di illegittimità costituzionale, laddove l’impedimento (giova ribadirlo, solo temporaneo) alla “ricandidatura” è evidentemente preordinato e ad impedire la formazione e la cristallizzazione di gruppi di potere interni all’avvocatura (o quantomeno limitarne l’eventualità), mediante il ricambio nelle cariche elettive e la conseguente tutela del pluralismo delle voci dell’avvocatura.
5 ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE RELATIVA ALL’ART. 11-QUINQUIES DEL DECRETO-LEGGE 14 DICEMBRE 2018, N. 135, COME INTRODOTTO DALLA LEGGE DI CONVERSIONE 11 FEBBRAIO 2019, N. 12. Il giudice rimettente ha sollevato questione di legittimità costituzionale in relazione all’11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, rubricato “Interpretazione autentica dell’articolo 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, e proroga del termine di cui all’articolo 27, comma 4, della legge 31 dicembre 2012, n. 247”. La qdl appare però irrilevante in relazione al giudizio principale, in quanto i rapporti giuridici sottostanti, su cui il giudice rimettente è chiamato a pronunciarsi, sono sorti (e continuano a dover essere regolati) sotto la vigenza di un decreto-legge, poi non convertito, i cui effetti sono stati però “sanati”. Invero, come emerge dall’ordinanza di rimessione (v. al punto 1.1 dell’ordinanza) le elezioni, per il rinnovo dell’ordine circondariale impugnate con il reclamo sul quale il CNF è chiamato a pronunciarsi si sono concluse alla data dell’11 gennaio 2019. In pari data, come pure rilevato dal giudice rimettente, veniva pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto-legge 11/01/2019, n. 2 recante “Misure urgenti e indifferibili per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali forensi”il quale entrava in vigore “il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale” (art. 3 del decreto). Rileva il giudice rimettente che il decreto-legge n.2 del 2019 è stato successivamente abrogato dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ne ha, al contempo, trasfuso il contenuto nell’art. 11-quinques del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (convertito con la medesima legge). Il giudice rimettente, per converso, ha omesso di evidenziare come, nell’abrogare il decreto-legge n. 2 del 2019, il legislatore ne abbia però fatti salvi gli effetti prodotti nel periodo della sua vigenza (dall’11 gennaio 2019 al 12 febbraio 2019). Infatti, l’art. 1, terzo comma, della legge 11 febbraio 2019, n. 12, così statuisce: “Il decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2, è abrogato. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2”. Ebbene, nel caso di specie, le elezioni del consiglio dell’ordine, la redazione del successivo verbale di proclamazione degli eletti, il promovimento del reclamo avverso la proclamazione sono tutti intervenuti in costanza della vigenza del decreto-legge n. 2 del 2019. Nondimeno, il giudice rimettente non ha sollevato questioni di legittimità costituzionale sull’art. 1, terzo comma, della legge 11 febbraio 2019, n. 12 che, per l’appunto, ha fatti salvi gli effetti del decreto-legge abrogato, né tantomeno sul decreto stesso. Conseguentemente, anche in ipotesi di accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata avverso l’11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, i rapporti giuridici sottostanti al giudizio principale rimarrebbero comunque regolati sulla base della norma di interpretazione autentica contenuta nel decreto legge n. 2 del 2019, (non in quanto contenute in detto decreto, la cui efficacia provvisoria è venuta meno ex tunc in ragione della mancata conversione, bensì) in considerazione di quanto disposto dall’art. 1, terzo comma, della legge 11 febbraio 2019, n. 12, ai sensi dell’art. 77, u.c., Cost. Codesta Ecc.ma Corte ha infatti chiarito che, laddove un decreto-legge non venga convertito ma i suoi effetti siano “sanati” “la forza di legge che assiste la norma che disciplina, ora per allora, i rapporti altrimenti regolati dalla disposizione del decreto-legge, deriva unicamente dalla legge di sanatoria. Né rileva il fatto che quest’ultima sia contenuta in una legge di conversione di altro decreto-legge, anziché in un’altra legge, atteso che, da un lato, il terzo comma dell’art. 77 della Costituzione non pone alcuna riserva in proposito e che, dall’altro, l’eventuale sindacato di costituzionalità per mancanza del requisito della necessità e dell’urgenza, che questa Corte (sentenza n. 161 del 1995 cit.) ha limitato alla ipotesi della “evidente mancanza” di tale requisito, riguarda unicamente quella parte della legge di conversione che ratifica l’esercizio del potere legislativo ad opera del Governo” (C. cost. sent. n. 84 del 1996). Da una parte, quindi, la questione per come formulata, ed in ragione di quanto riportato nell’ordinanza di rimessione, appare intrinsecamente irrilevante rispetto al giudizio principale; dall’altra, la questione appare comunque inammissibile in quanto il suo eventuale accoglimento non produrrebbe gli effetti voluti dal giudice rimettente in relazione all’oggetto del giudizio, dell’art. 1, terzo comma, della legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha fatto salvi gli effetti del decreto legge n. 2 del 2019 prodotti nel periodo della sua provvisoria efficacia e, conseguentemente, dell’interpretazione autentica ivi contenuta all’articolo 1, secondo comma: “L’articolo 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, si interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletatati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati anteriormente all’entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n. 247. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 3, comma 3, terzo periodo, e comma 4, della legge 12 luglio 2017, n. 113”. Così ricostruiti i termini della questione, in relazione al giudizio principale, la questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, deve essere dichiarata inammissibile.
6 SULLA MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE RELATIVA ALL’ART. 11-QUINQUIES DEL DECRETO-LEGGE 14 DICEMBRE 2018, N. 135, COME INTRODOTTO DALLA LEGGE DI CONVERSIONE 11 FEBBRAIO 2019, N. 12 Il Consiglio Nazionale Forense dubita altresì della legittimità costituzionale dell’art. 11-quinques del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12. Il contenuto della disposizione censurata è il seguente: “1. L’articolo 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, si interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati anteriormente all’entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n. 247. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 3, commi 3, terzo periodo, e 4, della legge 12 luglio 2017, n. 113. 2. Per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali degli avvocati scaduti il 31 dicembre 2018, l’assemblea di cui all’articolo 27, comma 4, secondo periodo, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, si svolge entro il mese di luglio 2019. 3. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”. Si tratta, pertanto, nelle intenzioni del legislatore (come peraltro confermato dalla stessa rubrica dell’articolo), di una disposizione di “interpretazione autentica”. Ad avviso del giudice rimettente, tuttavia, la disposizione sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto la sua portata retroattiva influirebbe indebitamente nei procedimenti (elettorali e giurisdizionali) in corso. In linea di principio, è opportuno ricordare come, in tema di interpretazione autentica, per costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, al Legislatore “non è inibita l’adozione di norme retroattive, al di fuori della materia penale, qualora ciò trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. In particolare, con riguardo al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario, che viene qui in rilievo, la retroattività della norma, secondo la giurisprudenza di questa Corte, reca vulnus alle stesse, quando travolge gli effetti di pronunce divenute irrevocabili (tra le più recenti, sentenze n. 209 del 2010, n. 364 del 2007) e, comunque, nel caso in cui la disposizione non stabilisce una regola astratta, ma mira a risolvere specifiche controversie (ex plurimis, sentenza n. 94 del 2009), risultando diretta ad incidere sui giudizi in corso, per determinarne gli esiti (sentenza n. 170 del 2008)” (C. cost. sent. n. 93 del 2011). L’indagine circa la legittimità costituzionale di una legge di interpretazione autentica va dunque correttamente condotta sul rispetto del parametro della ragionevolezza, da intendersi, in primis, come congruenza tra la finalità intrinseca di dirimere un dubbio interpretativo e l’effettivo contenuto della legge interpretativa, che deve dunque rientrare in “una delle possibili opzioni ermeneutiche già ricomprese nell’ambito semantico della legge interpretata” (C. cost. sent. 170 del 2008). In altri termini, al fine di poter correttamente qualificare una legge come di “interpretazione autentica” bisogna verificare, da una parte, la sussistenza del presupposto della incertezza interpretativa e, dall’altra, che “i criteri legali di ermeneutica rend[ano] possibile desumere dalle disposizioni interpretate la variante di senso che il legislatore ha inteso privilegiare” (ancora C. cost. sent. 170 del 2008). In assenza del rispetto di tali requisiti, non si sarà in presenza di una “interpretazione autentica” quanto di una norma innovativa con effetti retroattivi: possibilità che non è comunque inibita al legislatore, in presenza di altri elementi giustificativi che consistano in un interesse pubblico che possa contemperare la potenziale lesione del legittimo affidamento della comunità. Se, invece, sussistono i requisiti che consentono di qualificare correttamente la disposizione come di “interpretazione autentica”, l’interesse pubblico sarà dato dalla stessa necessità (o comunque opportunità) di dirimere il contrasto o il dubbio interpretativo, mentre non si ravvisa un serio vulnus del legittimo affidamento in quanto, per l’appunto, “il testo originario rendeva plausibile una lettura diversa da quella che i destinatari stessi avevano ritenuto di privilegiare” (ancora C. Cost. sent. 170 del 2018). Nel caso di specie, si ravvisano evidenti elementi indicativi dell’effettiva e corretta natura della disposizione quale “interpretazione autentica”. Invero, la portata della disposizione “interpretata” (i.e. “L’articolo 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113”) è stata oggetto di contrasti giurisprudenziali, tra l’opzione ermeneutica privilegiata dal Consiglio Nazionale Forense, in veste di giudice (v. sent. del Consiglio Nazionale Forense n. 187 del 2015 depositata il 30 novembre 2015 e n. 80 del 2018 depositata il 21 giugno 2018, quest’ultima riformata dalle SS.UU. della Corte di Cassazione) e quella invece ritenuta corretta dalle Sezioni Unite della Cassazione (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 19 dicembre 2018, n. 32781, che, per l’appunto, ha riformato la sentenza del CNF n. 80 del 2018).In estrema sintesi, ad avviso del CNF, l’articolo 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 dovrebbe essere interpretato nel senso che i mandati elettorali consecutivi da tenere in considerazione per l’applicazione del divieto di ricandidarsi possano essere solo quelli interamente espletati dopo l’entrata in vigore della predetta legge. Al contrario, ad avviso delle Sezioni Unite della Cassazione, deve tenersi conto anche dei mandati espletati in precedenza. Ed è quest’ultima, precisamente, l’opzione ermeneutica privilegiata dal legislatore nella legge di interpretazione autentica. Ne consegue, per l’appunto che, da una parte vi era un contrasto ermeneutico e che, dall’altra, l’opzione privilegiata dal legislatore fosse ricompresa tra quelle desumibili dal testo originario. Come osservato dalla Cassazione, infatti “il tenore testuale finale della norma transitoria – con la sua espressa salvezza dell’applicazione del co. 3 dell’art. 3 – deve comportare che pure in sede di prima applicazione della legge 113/17 vige la regola dell’ineleggibilità dei consiglieri più di due mandati consecutivi (con la sola eccezione di cui al co. 4 dell’art. 3, richiamato dall’art. 3, co. 3, secondo periodo, della legge 113/17, che esclude dal computo dei mandati ostativi quelli di durata inferiore al biennio): ma, in sede di prima applicazione, i mandati consecutivi già espletati o in corso di espletamento non possono, in natura, essere altro che quelli retti dal previgente regime o sotto di esso iniziati” (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 19 dicembre 2018, n. 32781). È dunque evidente come l’intento del legislatore fosse quello di chiarire la portata della disposizione “interpretata”, superando “le incertezze applicative in ordine alla ineleggibilità di avvocati che hanno già svolto due mandati consecutivi ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 12 luglio 2017, n. 113” (così, nella relazione di accompagnamento del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 2 del 2019). Quanto alla “tempistica” dell’adozione della legge di interpretazione autentica (peraltro “anticipata” da decreto-legge di identico contenuto), questa discendeva dalla necessità di fornire sicuri elementi applicativi in vista degli imminenti rinnovi dei consigli degli ordini circondariali (il cui scioglimento era previsto ai sensi dell’art. 17 della L. 113/2017 alla data del 31 dicembre 2018). Ad ulteriore riprova di ciò si consideri come la legge di interpretazione autentica sia stata adottata anche per far fronte ad una specifica richiesta, rivolta al Parlamento ed al Governo in un deliberato dell’Organismo Congressuale Forense del 21 dicembre 2018 affinché fosse “assunto un intervento di normazione primaria che risolva con tempestiva urgenza ed in via definitiva ogni dubbio in merito al periodo intertemporale di riferimento del limite di doppio mandato, così assicurando immediata certezza giuridica alle elezioni in corso ed al corretto ed adeguato funzionamento delle istituzioni forensi”. Né può ritenersi in alcun modo leso il legittimo affidamento, proprio in considerazione della circostanza che il legislatore ha confermato e non smentito, con la disposizione censurata dal CNF, il “diritto vivente” formatosi per effetto della pronuncia delle Sezioni Unite. Ciò detto, appare dunque chiaro come la legge interpretativa non appaia “mossa dall’intento di interferire nei giudizi in corso, ma è raccordata all’esigenza di chiarire la portata della norma interpretata” (C. Cost. sentenza n. 15 del 1995). Alla scrivente difesa appare, peraltro, che l’opzione ermeneutica privilegiata dalla Corte di Cassazione, e poi condivisa dal legislatore, sia invero l’unica possibile, a partire dal dato testuale della legge “interpretata”. Infatti, la diversa opzione ermeneutica fatta propria del CNF (nelle citate sentenze n. 187 del 2015 e n. 80 del 2018) si fonda sull’erroneo presupposto che, laddove si tenesse conto dei mandati svolti precedentemente all’entrata in vigore della legge n. 113 del 2017, il divieto di ricandidarsi avrebbe portata “retroattiva”. Così non è: la legge n. 113 del 2017, prevedendo il divieto di candidarsi a seguito dell’espletamento di due mandati consecutivi ha invero disposto una causa di temporanea ineleggibilità (o, forse, per meglio dire di “incandidabilità”) valevole pro-futuro, ossia in relazione alle elezioni successive rispetto all’entrata in vigore della legge stessa. Ciò, però, non implica affatto l’irrilevanza dei fatti pregressi nella verifica dei presupposti di eleggibilità, che avvenga dopo l’entrata in vigore della legge medesima. Come osservato dalla Cassazione, infatti “la nuova norma sull’ineleggibilità non regola il passato, ma attribuisce, per il futuro, una nuova rilevanza ed una nuova considerazione – ora ostativa – a fatti passati, eretti a requisiti negativi od ostativi per l’accesso alle cariche elettive o per il mantenimento di quelle in ragione dell’acquisita considerazione di un loro disvalore, conferendo ad un evento del passato una diversa rilevanza, ma non già regolandolo direttamente in modo nuovo” (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 19 dicembre 2018, n. 32781).
7 CONCLUSIONI Tutto ciò considerato, l’ANF, Associazione Nazionale Forense, come in epigrafe rappresentata, assistita e difesa, conclude affinché venga dichiarata, per le ragioni esposte, l’inammissibilità e comunque l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio Nazionale Forense con ordinanza iscritta al n. 65 del 2018 del registro ordinanze sollevate sulle norme di cui all’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12. Roma, 21.05.2019. Avv. Alessandro Barbier Avv. Ester Perifano Avv. Raimondo Nocerino
