Prospettive di riforma dell’ordinamento forense per l’Avvocatura del futuro.
La riforma della riforma: ambiti e prospettive. Criticità dell’ordinamento vigente. Le lacune da colmare, le previsioni da
modificare.
L’ordinamento forense: le criticità, le prospettive, la riforma della riforma. Il ruolo dell’Associazione Nazionale Forense.
PREMESSA
La nuova legge ordinamentale forense è del 31 dicembre 2012 (L. n. 247). “Una scatola vuota”, questa la più comune delle definizioni data sia prima che dopo la sua approvazione; “una legge ordinaria per noi Avvocati”, la ratio per giustificare il superamento dell’obsoleta legislazione del ’33 e sfuggire alla portata del riordino delle professioni operato con il DPR 137/12. Il tutto consumatosi nel corso del congresso nazionale di Bari di novembre del 2012 e della notte di S. Silvestro dello stesso anno. Oggi come allora non consola “la galanteria del tempo” circa le criticità e le contraddizioni che la nuova legge professionale aveva al suo interno; allora volutamente ignorate per una legge “purché fosse legge” e sino ad oggi altrettanto ignorate per incapacità di farvi fronte. Questo preambolo per non dire, in termini crudi, che la “scatola vuota” n. 247/12, dopo più di due anni dalla sua approvazione, è stata riempita in massima parte e in modo discutibile.
LA RIFORMA DELLA RIFORMA: QUESTIONE DI METODO E DI MERITO La legge è in vigore, con molti dei suoi regolamenti di attuazione già approvati, ma è ora di mettervi mano perché possa rivelarsi in qualche modo veramente utile. L’esigenza di mirate ma profonde modifiche “nasce” proprio a novembre del 2012, quando il Congresso che a Bari si pronunciò a favore della sua approvazione chiese al Parlamento e al Governo, con una mozione immediatamente successiva, di procedere, nella legislatura a venire, ad incisivi interventi sui temi della governance, della formazione professionale continua, delle specializzazioni e dell’accesso alla professione. Chiamiamolo pure destino beffardo, ma proprio su questi temi il confronto-scontro di questi due anni è stato, e lo è tuttora, assai serrato. Sul metodo e nel merito. Il metodo ha sicuramente influito negativamente sulla capacità di affrontare le questioni di merito, la cui trattazione si è spostata da un piano dialettico e di confronto ad uno piano squisitamente giudiziario. L’iter procedimentale previsto dall’art. 1, comma 3, della L. 247/12 per l’adozione dei regolamenti ministeriali di attuazione, infatti, costituisce la causa dell’assoluta mancanza di dialogo tra il Consiglio Nazionale Forense, chiamato ad esprimere il suo parere sulle bozze dei regolamenti ministeriali, e gli ordini territoriali e le associazioni, che devono essere “sentiti” sulla medesima bozza. Un questionario elettronico inviato dal CNF agli ordini circondariali e alle associazioni, senza alcuna possibilità di interazione, ha sancito l’interruzione di qualsiasi comunicazione in termini di confronto e sintesi. E ovviamente, il momento del confronto si sta consumando nelle aule giudiziarie, a seguito dei ricorsi proposti da singoli Avvocati e dalle associazioni forensi. Il regolamento sulle modalità elettive dei consiglieri degli ordini circondariali (DM 170/14) è stato discusso nel merito pochi giorni fa dinanzi al TAR Lazio di Roma, dopo pronunce cautelari di segno opposto del TAR Lazio e del Consiglio di Stato e nel pieno di competizioni elettorali appena concluse e di altre che si apprestano ad essere indette; quello sulla formazione e l’aggiornamento professionale sarà a breve discusso sempre dinanzi ai giudici amministrativi romani; i regolamenti sulle specializzazioni, sull’accesso e sul tirocinio, dovrebbero essere licenziati a breve dal Ministero di Giustizia, salvo sempre il ricorso all’autorità amministrativa per far valere vizi e denunciare criticità stante l’assenza di dialogo nel corso dell’iter amministrativo previsto dalla legge. Dinanzi al Consiglio di Stato, infine, sarà prossimamente discusso il ricorso avverso il regolamento del CNF (n. 5 del 16.7.2014) sui corsi per l’iscrizione all’Albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori.
Nel mezzo, sono stati approvati i regolamenti sulle associazioni specialistiche maggiormente rappresentative, sull’istituzione delle scuole forensi, sullo sportello del cittadino, sul procedimento disciplinare e sui consiglio distrettuali di disciplina, sull’osservatorio permanente sull’esercizio della giurisdizione, sulla riscossione dei contributi, sulle associazioni maggiormente rappresentative. E ancora, il codice deontologico, il DM 55/14 sui nuovi parametri per la determinazione del compenso, il decreto legislativo sul riordini della difesa d’ufficio in ambito penale. Nel merito, poi, le spinte al cambiamento o, comunque, in termini più generali, ad una rivisitazione della legge professionale muovono non solo dall’interno del mondo dell’Avvocatura ma anche dall’esterno. È di questi giorni la discussione sul DDL in materia di concorrenza le cui finalità espressamente enunciate sono quelle di “rimuovere ostacoli regolatori all’apertura dei mercati, a promuovere lo sviluppo della concorrenza e a garantire la tutela dei consumatori, anche in applicazione dei princìpi del diritto dell’Unione europea in materia di libera circolazione, concorrenza e apertura dei mercati, nonché alle politiche europee in materia di concorrenza”.
A parte la querelle con i notai per l’ampliamento delle competenze in favore degli avvocati, scalpore sembra suscitare la volontà di introdurre una norma ad hoc nel corpo della L. 247/12 (l’art. 4 bis) per regolare l’esercizio della professione forense in forma societaria.
E lo scalpore stupisce perché alcune considerazioni, per quanto ovvie, ci sfuggono o, forse, preferiamo lasciarle sfuggire: le società tra avvocati (o che vedono la partecipazione di avvocati) nella realtà esistono già; la disciplina della professione in forma societaria era prevista – sotto forma di delega al Governo (anche se non esercitata nel termine previsto) – in quella stessa legge che gli Avvocati, a Bari, hanno fortemente voluto; nel corso del Congresso di Venezia di sei mesi fa sono state addirittura approvate – dagli Avvocati – mozioni in favore di una disciplina in forma societaria della professione.
La delega sulle società contenuta nella L. 247/12 è scaduta e non sarà mai più esercitata; nel contempo, le altre professioni godono di un regime più favorevole rispetto all’art. 4 bis proposto nel DDL concorrenza.
Questi sono aspetti sui quali meditare attentamente senza tirar su barricate e sbandierare i no, i no, ancora e sempre i no. Il “solito no” invece di essere noi a proporre un modello societario che tenga conto delle specificità e delle peculiarità della professione, delle ricadute sul piano fiscale e previdenziale. Un modello che non ci venga imposto ma che sia da noi meditato, suggerito, governato.
Rendiamoci credibili presso gli interlocutori istituzionali, politici e legislativi, e portiamo loro la nostra idea. Questa è una delle tante sfide che l’Avvocatura e ANF devono raccogliere.
LA GIOVANE AVVOCATURA E L’ORGANISMO PREVISTO DALL’ART. 39
Alcune considerazioni su due temi delicati (ovviamente, quanto tutti gli altri) a quasi tre anni dall’entrata in vigore della legge ordinamentale forense.
Le giovani generazioni e l’Avvocatura. La L. 247/12 “favorisce l’ingresso alla professione di avvocato e l’accesso alla stessa, in particolare alle giovani generazioni, con criteri di valorizzazione del merito”.
Sebbene sia uno dei capisaldi della nuova legge ordinamentale (art. 1, comma 1, lett. d), sono i giovani che stanno soffrendo maggiormente le poche ma incisive norme che veramente hanno toccato la professione: iscrizione obbligatoria alla cassa, continuità professionale (il regolamento appare quasi risibile, considerato che rimette unicamente agli oneri previdenziali e al loro assolvimento la permanenza dell’iscrizione all’albo), formazione continua, polizza assicurativa, frequentazione di una scuola per diventare cassazionista. Molti i giovani colleghi che hanno chiesto volontariamente di essere cancellati dall’albo.
E i giovani praticanti non stanno certamente meglio. Il periodo del tirocinio è sceso a diciotto mesi, la novità può essere valutata positivamente, ma poi sono previsti la frequenza obbligatoria di un corso di formazione (del regolamento attuativo non vi è traccia e anche la disciplina sulle modalità di svolgimento dell’esame senza codici annotati entrerà in vigore tra due anni, a seguito del “mille proroghe” n. 192/14, come convertito nella L. 11/15), il
superamento di verifiche intermedie e finali e, infine, l’esame di stato.
Vogliamo dire che è inesatto parlare di “lacci e lacciuoli” o di “percorsi ad ostacoli” che imbavagliano i giovani che si affacciano alla professione? E’ catastrofismo populista o terrorismo psicologico?
Il Consiglio Nazionale Forense, è utile saperlo, ha curato – nel triennio 2007-2010 – un’indagine (la prima) dell’osservatorio permanente Giovani Avvocati poiché convinto dell’assenza “di canali comunicativi verso l’istituzione e delle grandi mutazioni che l’avvocatura e il suo mercato di riferimento hanno subito negli ultimi anni”. Da qui, “l’esigenza di attivare nuove forme di conoscenza reciproca e di scambio di informazioni tra i giovani e la massima istituzione di settore, al fine di favorire una maggiore sensibilità verso le esigenze dei giovani, considerati oggi la fascia più debole della categoria”.
Ammettiamo pure che “lacci e lacciuoli” che imbavagliano i giovani non siano presenti nella L. 247/12, ma riconoscere il favor riconosciuto alle giovani generazioni in tema di ingresso ed accesso alla professione e i criteri di valorizzazione del merito adottati nel corpo della legge e, magari, anche le esigenze emerse e tutelate all’indomani dell’indagine conoscitiva sui giovani e nuovi avvocati, è impresa assai ardua.
Nel corso dell’audizione dinanzi alla Commissione Giustizia del Senato del 13.11.2012, ANF aveva evidenziato tutte le criticità e suggerito anche ipotesi di lavoro per migliorare, sul punto, la legge che di lì a poco sarebbe stata approvata.
Ripensare la formazione universitaria consentirebbe, ab origine, di affrontare la questione con visione d’insieme e non a macchia di leopardo, ma il coinvolgimento di altri ministeri e, soprattutto, di altri “mondi e settori del diritto”, con problematiche al loro interno, rimane ad oggi qualcosa di difficile realizzazione.
Ma al nostro interno possiamo sicuramente concentrarci, ad esempio, sulla riforma dell’esame di stato, nella sostanza non toccato dalla L. 247/12 e tuttora ancorato a modalità di svolgimento (tre prove scritte e una orale) e selezione che hanno dato pessimi risultati negli ultimi anni.
Anzi, l’esame di Stato – queste le obiezioni mosse in sede di audizione – è stato reso ancora di più “un terno al lotto” poiché è stata eliminata la possibilità di utilizzare i codici commentati (come se ognuno di noi non ne consultasse nel proprio studio se richiesto di un parere), e introdotte modalità di votazione molto più severe. Senza che tutto questo riesca a tradursi in una garanzia effettiva di maggior qualità.
Le prove tradizionali non sono più al passo coi tempi, accanto alla redazione di un atto e di un parere possono essere introdotte forme nuove di verifica della preparazione e delle capacità, quali questionari a risposte multiple, simulazione di una discussione di una causa.
Oggi, in qualunque consesso, con “l’elevato numero degli avvocati” si vuole giustificare la crisi dell’Avvocatura e la soluzione che si propone è quella di “impedire di fatto l’accesso” scaricando sulle giovani generazioni le difficoltà di pervenire a soluzioni ponderate ed equilibrate che contemporaneamente realizzino le finalità di promuovere e favorire l’accesso e l’ingresso alla professione e di valorizzare il merito.
La seconda riflessione verte sull’organismo previsto dall’art. 39 della legge professionale, sulla rappresentanza dell’Avvocatura e sull’OUA.
Il 31 dicembre 2012 ha segnato la fine dell’esperienza dell’Organismo Unitario dell’Avvocatura così come l’abbiamo conosciuto. L’art. 39 della L. 247/12 è lapidario: il congresso nazionale è la massima assise dell’avvocatura ed elegge l’organismo chiamato a dare attuazione ai suoi deliberati.
Il Congresso di Venezia, il primo dopo la legge di riforma, non ha portato chiarezza sul punto, anzi.
Bocciate tutte le soluzioni proposte; al tempo stesso, appare difficile ritenere che la bocciatura però rispecchi la volontà di mantenere l’OUA così com’è.
La nascita dell’OUA è stata il frutto di una precisa e attenta elaborazione dell’Avvocatura, che muoveva da determinate condizioni sociali, numeriche e politiche del nostro mondo.
Oggi le condizioni non sono più le stesse, tutto è cambiato, e, per di più, dall’approvazione della legge al congresso di Venezia del 2014 non si è avuto neanche il tempo (e forse anche la voglia), prima, di metabolizzare l’idea di un organismo che nel corso di questi ultimi anni ha perso il senso della sua esistenza e delle finalità per le quali era nato e, poi, di ragionare in termini nuovi e di modelli che tenessero conto delle mutate condizioni.
Una cosa è certa: “l’organismo” è previsto dalla legge professionale. Il nome forse ce l’ha o forse ancora no, manca l’idea o forse no. Mancano le persone su cui far camminare l’idea, il nome, l’organismo, o forse no.
La questione va affrontata, senza pregiudizi, e va risolta.
Ma l’attuazione dell’art. 39 è strettamente connessa al tema della governance dell’Avvocatura, con particolare riferimento a ruolo e funzioni del Consiglio Nazionale Forense all’interno della L. 247/12.
L’ordinamento forense ruota intorno al Consiglio Nazionale Forense. E, sebbene il legislatore abbia adoperato termini identici per il CNF (“…ha in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello nazionale…”) e per il COA territoriale (“…ha in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello locale…”) per definirne i rispettivi ruoli, il sistema elettivo è completamente diverso: i componenti dei COA sono eletti dagli iscritti mentre la composizione del CNF è regolato con un sistema, non modificato dalla L. 247/12, che rispondeva all’esigenza di assicurare la maggiore terzietà possibile di un organo giurisdizionale di secondo grado all’interno dell’ordinamento forense.
Un Consiglio Nazionale Forense, eletto con sistemi democratici ed effettivamente rappresentativi, probabilmente sarebbe indotto ad una partecipazione attiva e propulsiva sul tema; con il sistema attuale, invece, qualsiasi proposta in ordine all’attuazione dell’art. 39 risente e risentirà di questo limite.
IL RUOLO DI ANF ASSOCIAZIONE NAZIONALE FORENSE
Le riflessioni sullo “stato dell’arte” in materia di ordinamento forense impongono, infine, le necessarie considerazioni – sul punto – in ordine al ruolo di ANF Associazione Nazionale Forense nel panorama politico nazionale forense nei prossimi anni.
E le considerazioni muovono, pur potendosene discostare per quella che è stata l’attività – “a prescindere” – dell’associazione in questi anni (dovuta ad una segreteria attenta, efficace, lungimirante e instancabile, e a un direttivo e a un consiglio nazionale maturi e altrettanto attenti), dall’esito infelice del Congresso di Venezia e della faticosa e laboriosa partecipazione prelagunare al “tavolo ex art. 39”.
Occorre dirlo con chiarezza: i rimedi per correggere le storture della L. 247/12 ci sono e ANF, da sempre, ha suggerito proposte e indicato possibili strade da perseguire.
Oggi non vi sono regole chiare e precise sull’organo esecutivo previsto dall’art. 39, sul suo funzionamento, sull’effettiva attuazione, con relative modalità, dei deliberati del congresso nazionale. E non deve trarre in inganno l’esistenza di un organismo al quale si è, affettivamente, politicamente, associativamente e idealmente, legati.
E allora, ANF Associazione Nazionale Forense deve ribadire, rimarcare, perpetuare, a livello nazionale, e rafforzare ed estendere, a livello locale, l’acquisito e riconosciuto ruolo, da protagonista, di affidabile e autorevole interlocutore per le istituzioni politiche, per quelle forensi territoriali e centrali, per il legislatore, per le altre professioni e per la società civile; nel contempo, deve continuare ad elaborare al suo interno e veicolarlo all’esterno, contenuti e proposte capaci di coagulare l’attenzione e la condivisione, nel merito, delle altre associazioni e dei soggetti più realmente interessati all’esercizio della professione, alle sue condizioni e modalità, alle criticità e alle possibili soluzioni da suggerire e adottare, nonché al settore giustizia nel suo complesso.
Le proposte contenute nella relazione presentata in occasione dell’audizione dinanzi alla Commissione Giustizia del Senato nel mese di novembre 2012 rappresentano, ad esempio, la visione d’insieme che ANF ha dell’intera legge n. 247/12.
Ragionare in termini di nuove opportunità per gli avvocati senza rinunciare, nel contempo, alla rivendicazione dei diritti, quale quello ad un servizio giustizia efficiente per il cittadino e per chi vi opera all’interno, e al ruolo che l’Associazione svolge, tanto a livello nazionale quanto a quello locale, in tutti i settori ordinamentali, anche in termini di garanzia del pluralismo su temi quali l’aggiornamento, le scuole forensi, le specializzazioni.
L’attività e la presenza dell’associazione sul territorio, anche e soprattutto attraverso le ATA locali, meritano particolare attenzione ai fini della diffusione delle idee, delle iniziative di ANF, dell’effettiva adesione ad essa (in termini di iscrizione), considerato altresì che tra i regolamenti di attuazione della legge professionale vi è quello del CNF (n. 4 del 16.7.2014) che regola e disciplina l’iscrizione e le condizioni della permanenza delle associazioni forensi nell’elenco di quelle maggiormente rappresentative (l’iscrizione di ANF è avvenuta d’ufficio in quanto riconosciuta dal congresso anteriormente all’adozione del regolamento).
Nuove sedi sul territorio, una sinergia sempre crescente tra le ATA locali e tra queste e ANF nazionale, efficacia e tempismo della comunicazione, sono qualità che devono continuare a caratterizzare l’azione e l’attività di ANF.
Particolare attenzione alla fidelizzazione, valorizzazione degli strumenti di contatto che possono essere di volta in volta adatti (dai servizi, agli sportelli, alla formazione, alla mobilitazione): occorre a tutti i livelli far crescere la consapevolezza critica degli avvocati e, con essa, la loro maturità.
Il numero degli iscritti ad ANF che vengono eletti consiglieri dei COA è cresciuto notevolmente e vi sono ordini circondariali con maggioranze espressione di iscritti alla nostra associazione; la circostanza rappresenta un’opportunità da cogliere al volo.
Un “coordinamento” tra queste realtà rappresenta un ulteriore mezzo attraverso il quale portare all’attenzione dei colleghi e delle istituzioni i contenuti, le idee e le proposte dell’associazione, al pari di un “pari coordinamento” da perfezionare nell’ambito di Cassa Forense e di organismi all’interno dei quali sono presenti iscritti, componenti del consiglio nazionale e del direttivo di ANF.
Un’associazione matura come ANF, nel rispetto delle diverse sensibilità che la stessa esprime, non può temere riflessioni e discussioni in ordine alla vexata quaestio (ammesso che sia vexata) se un componente istituzionale di matrice ANF sia prima espressione del territorio che lo elegge e poi della compagine alla quale appartiene o viceversa.
Trattasi soltanto di una diversa e nuova forma di estrinsecazione dell’attività di ANF, da studiare, coltivare, elaborare e realizzare.
Non vi è competizione o concorrenza o sovrapposizione con le istituzioni forensi.
Vi è solo diversità di ruoli che nasce dalla diversa natura dell’associazione rispetto a quella di un ordine circondariale o di un’istituzione forense nazionale, dalle diverse finalità che “volontariamente” o “per legge” ciascuno intende o deve perseguire.
E il rispetto di tali diversità dev’essere reciproco e paritario. La strada da seguire è nel patrimonio genetico e statutario dell’associazione. “È tempo, dunque, che gli Avvocati si riconoscano esclusivamente nel loro Sindacato e che il Sindacato rivendichi la preminenza e la sua funzione, senza negare ad altri il diritto di procedere di conserva, ma negando a tutti il diritto di scavalcarlo e di pretermetterglisi nell’esplicazione di quei compiti che ontologicamente gli appartengono. E ciò, come ognuno avverte, non certo per autoritarismo o per esclusivismo o per fini reconditi o personali, bensì più semplicemente perché un sindacato non ha ragion d’essere che in prima linea nella difesa degli interessi della categoria rappresentata” (F. Cipriani).
E l’ottimismo, poi, non può e non deve mancare.
LUIGI PANSINI (Direttivo Nazionale ANF – Associazione Nazionale Forense)
LA RELAZIONE IN FORMATO PDF PANSINI relazione ordinamento forense
